我国台湾与大陆村庄用地分类体系比较研究

发表时间:2018/7/12   来源:《新材料.新装饰》2018年2月上   作者:方静
[导读] 本文运用对比研究的方法,从分类方法和逻辑比较和子类别对应比较两个方面分析研究两岸现行村庄分类的差异与特征。研究表明,二者差异主要表现在以下三个方面:(1)分类依据上,大陆分类依据多元,台湾则相对单一

(昆明有色冶金设计研究院股份公司,云南 昆明 650093)
摘要:本文运用对比研究的方法,从分类方法和逻辑比较和子类别对应比较两个方面分析研究两岸现行村庄分类的差异与特征。研究表明,二者差异主要表现在以下三个方面:(1)分类依据上,大陆分类依据多元,台湾则相对单一;(2)分类重点上,大陆分类更注重村庄建设且地域特征不明显,台湾则相对均衡且地域特征明显;(3)分类实用性上,大陆分类相较于台湾更适用于村庄建设规划,台湾相较于大陆用地类别界定中有良好的兼容性。最后简要探讨本研究对我们的启示以及对村庄用地分类优化的借鉴意义。
关键词:村庄用地、海峡两岸、比较

 
        1.两岸村庄用地分类演变
        1.1大陆村庄用地分类标准演变
        大陆村庄用地分类演变大致可分为三个阶段[1]:
        (1)无分类标准阶段(1980年之前):全国范围内村庄土地无统一分类标准,也无土地利用规划、村庄规划等管理措施。
        (2)单一标准阶段(1980年—1993年):1980年5月由全国农业区划委员会原土地资源、土壤普查专业组印发《土地资源调查、土壤普查技术规程》(草案)。1984年,全国农业区划委员会发布了《土地利用现状调查技术规程》,其中“土地利用现状分类及含义”中涵盖了村庄用地,《土地资源调查、土壤普查技术规程》(草案)中的土地利用现状调查部分停止使用。
        (3)多重标准并存阶段(1993年至今):1993年,建设部印发的《村镇规划标准》GB50188-93开始施行,其中“村镇用地的分类和代号”中对涵盖了村庄用地分类。2001年,国土资源部印发的《土地分类》(试行)开始施行,原《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”停止使用。2007年质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员发布《土地利用现状分类》。2014年,住房与城乡建设部印发《村庄规划用地分类指南》。
        1.2台湾村庄用地分类标准演变
        台湾非都市土地使用编定管制方式演变大致可分为三个阶段:
        (1)无管制阶段(1973年之前):除城市规划范围内及依城市规划法规定实施使用管制外,其余土地并无积极管制措施也无用地分类体系,土地使用型态基本上决定于私人的使用行为及选择。
        (2)管制形成阶段(1973年—1976年):由于世界粮食危机,为使得有限的土地经济合理地利用,政府与1973年开始将优质农田编定为“农业用地”,以更好地实施管制。1974年《区域计划法》公布施行,划定特定农业区等10种分区及编定18种用地。
        (3)管制优化阶段(1976年至今):政府于1976年订颁了《非都市土地使用管制规则》,之后逐渐完善修订,形成现行非都市土地管制规则。


        图1大陆与台湾村庄用地分类体系演变(资料来源:作者自绘)
        2.两岸现行村庄用地分类方法和逻辑的对比分析
        2.1大陆现行村庄用地分类方法和逻辑
        近年来,大陆村庄经济社会不断发展,传统农村生产生活方式不断变革,原有土地分类体系已经不能有效地使用当下村庄土地实际使用需求。为了加强村庄规划管理、推进新农村建设和开展农村土地制度改革。2015年7月,住房城乡建设部关于印发《村庄规划用地分类指南》[3],成为当下指导村庄用地分类的最新规范,其分类方法和逻辑特点如下。
        (1)采用三级分类体系。包括3个一级地类(其中建设用地2个,非建设用地1个),10个二级地类(其中建设用地7个,非建设用地3个),15个三级地类(其中建设用地9个,非建设用地6个)。
        (2)各层级用地形成对应关系。如非村庄建设用地N类用地中有且只有包含对外交通设施用地N1与国有建设用地N2,不会出现其他性质用地,如村民住宅用地等。
        (3)用地分类按照用地性质、用地权属、建设与非建设三重标准分类。首先明确分类为建设与非建设用地。其次7个中类建设用地分别为村民住宅用地、村庄公共服务用地、村庄产业用地、村庄基础设施用地、村庄其他建设用地、对外交通设施用地、国有建设用地,总体按照土地使用性质分类,但国有建设用地项则以用地权属予以分类。
        2.2台湾现行非都市用地分类方法和逻辑
        自1975年台湾颁布《非都市土地使用管制规则》[4]后不停修订。现行村庄用地分类规则为2014年修订的《非都市土地使用管制规则》[4]与《制定非都市土地使用分区图及编定各种使用地作业须知》[5]。其分类方法和逻辑特点如下。
        (1)采用二级分类体系。包括11种分区,19类用地。
        (2)分区和用地相对独立,无形成一一对应关系。如在乡村区分区中可能包含有多种或全部用地类型,分区与用地建不存在特定的包含于被包含关系。
        (3)用地分类完全依照用地性质和功能分类。无论国有土地和私有土地,均按照用地性质和功能标准进行分类,对于建设与非建设用地不进行明确划分,用地管制中才对于各项用地可建设与不可建设内容予以管制。
        2.3二者分类方法和逻辑对比分析
        通过上述分析,可将两岸村庄用地分类方法和逻辑的差别归纳为如下四个方面,如表1。
        (1)分类层级上,大陆分类的三个层级中上下层级用地形成对应关系,上层级包含且仅包含下层级对应用地,台湾分类的两个层级(分区与用地)则相对独立。
        (2)分类依据上,大陆标准较为多元,主要依据有用地性质、用地权属、是否为建设用地三项标准分类。台湾用地分类标准较为单一,仅依据使用性质予以分类。
        (3)分类重点上,大陆分类标准更注重建设用地,建设用地较于非建设用地分类更为详细,用地类型数量上建设用地一级地类占66.67%,二级地类占57.14%,三级地类占60.00%。而台湾标准则较为均衡。
        (4)分类适用性上,大陆分类标准中更注重建设用地,因此其更适用于村庄建设规划。台湾标准各项用地较为均衡,可适应建设规划、农业规划、林业规划等多种类规划。
        表1大陆与台湾村庄用地分类体系差别

                        
        资料来源:作者自绘
        3.两岸现行村庄用地分类子类别对应比较分析
        主要按照大陆分类中三级类别顺序对两岸分类中子类别进行一一对应比较,如表2。
        (1)住宅用地、混合式住宅用地、村庄公共服务设施用地、村庄商业服务业设施用地、村庄公用设施用地,对应台湾甲种建筑用地、乙种建筑用地、丙种建筑用地。二者均是针对村庄生活和服务建筑建设用地的分类。大陆分类以建筑使用性质为标准划分,规划实践中依照用地性质制定开发强度、建筑兼容性等开发要求。台湾分类以用地所在区位为标准划分,依照用地等级制定开发强度、建筑兼容性等开发要求。如甲种建筑用地是指山坡地范围外的农业区内建筑用地,规定其建筑密度为60%,容积率为2.4[4]。
        (2)村庄公共场地,对应台湾游憩用地。二者均是指供公众活动使用的用地,但在具体界定上有差异。大陆村庄公共场地用地按照其使用功能、是否有建筑建设(有建筑建设者为村庄公共服务设施用地)、使用主体为界定标准,其内无建筑建设,使用主体界定为村民,一般指小广场、小游园。台湾游憩用地按照使用功能界定,其内可以有如管理服务设施、行政文教设施等建筑建设,使用主体包括村民以及观光旅游人口等其他。
        (3)村庄生产仓储用地,对应台湾丁种建筑用地。二者均按照使用功能为界定标准,所涵盖用地功能基本相同。
        (4)村庄道路用地、村庄交通设施用地、对外交通设施用地、农用道路,对应台湾交通用地。大陆按照其使用功能、是否有建筑建设(有建筑建设者为村庄交通设施用地,反之为村庄道路用地)、使用权属(非村庄集体用地为对外交通设施用地)为界定标准,界定标准多元、分类详细。台湾仅按其使用功能界定,界定标准单一。
        (5)自然水域、水库、坑塘沟渠,对应台湾水利用地。大陆按照其自然属性、使用功能界定,界定标准多样、分类详细。台湾仅按照自然属性界定,界定标准单一。
        (6)设施农用地、其他农林用地,对应台湾农牧用地、林业用地、养殖用地。二者所涵盖用地基本相同,但界定标准有较大差异,大陆按照使用功能界定,台湾按照产业形态界定。
        (7)村庄其他建设用地、其他非建设用地,对应台湾特定目的事业用地。二者均是对特殊用途用地的界定,所指范畴基本相同。
        (8)除上述可实现一一对应以外,另有大陆用地分类中国有建设用地以及台湾用地分类中古迹保存用地、生态保护用地、国土保安用地、殡葬用地、海域用地无法相互对应。
        表2大陆与台湾行村庄用地分类子类别对应比较分析

              

 资料来源:作者自绘
        4.结论与讨论
        4.1两岸村庄用地分类的区别
        本文从分类方法与逻辑比较、子类别对应比较两个方面对两岸村庄用地分类进行了深入比较研究,分析二者区别,可归纳为以下三个方面。
        (1)分类依据上,大陆分类依据多元,包括用地自然属性、用地权属、用地使用功能等多重标准;台湾分类依据单一,主要按照用地使用功能分类。
        (2)分类重点上,大陆分类更注重村庄建设,对于建设用地分类更为详细;台湾分类则相对均衡。另外,大陆复原辽阔且分类为全国通用,因此分类较为笼统,地域特征不明显,台湾分类则有鲜明的地域特征。
        (3)分类适用性上,由于分类重点不同,因此大陆分类对于村庄建设规划有更好的适用性,台湾分类则对建设规划、农业规划等各类规划均有较好的适用性。另外,大陆分类界定规则单一,台湾分类中明确用地兼容性、适用弹性较大。
        4.2台湾分类对于大陆的借鉴意义
        通过对两岸村庄用地分类差异的比较,可发现台湾分类在某些方面有其一定的优越性,对大陆村庄用地分类具有一定借鉴意义。
        (1)跳出城乡二元结构。大陆分类中很多以使用者为村民作为前提,如村庄公共场地界定为用于村民活动的公共开放空间用地。当下村庄发展越来越多元,村庄已经不是一个封闭的自循环体系,以公共场地为例,其主要使用者可能同时包括观光旅游者。因此,要跳出城乡二元结构,将村庄置于更开放环境中定义。
        (2)合理协调分类依据,避免分类紊乱。大陆分类依据多元,依据分类不同用地的突出属性予以分类,但也出现对于多重属性用地分类紊乱情况。如交通用地被拆分分属于村庄基础设施用地、非村庄建设用地、农林用地三个中类用地。
        (3)可进一步完善用地的可兼容性,现行大陆分类界定规则单一,可参考台湾分类设定用地兼容性,使分类更具有弹性。
参考文献
[1]段美玲.新中国成立以来农村土地制度变迁研究.上海:华东师范大学硕士学位论文,2012:7-21;
[2]台湾地政部门.台湾地政部门全球咨询网,2015;
[3]中华人民共和国住房与城乡建设部.村庄规划用地分类指南,2014:3;
[4]台湾地政部分.非都市土地使用管制规则,2014:1-45;
[5]台湾地政部门.制定非都市土地使用分区图及编定各种使用地作业须知,2014:1-19;

作者简介:方静(1976年—),女,安徽安庆人,工程师,主要从事建筑、规划、景观等设计工作。
 

 

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